Материалы II Международной научной конференции «Межкультурная коммуникация в современном обществе».
Саранск, 26.09.-31.10.2011 г.
(Язык. Культура. Общество. Выпуск 3. 2011 г.)

ФОРМУЛА БАРНЕТТА КАК МЕХАНИЗМ ФИНАНСИРОВАНИЯ ДЕВОЛЮЦИОННЫХ РЕГИОНОВ ВЕЛИКОБРИТАНИИ: ИСТОРИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ

Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарева (г. Саранск)

В статье прослеживается история возникновения формулы Барнетта - механизма, используемого министерством финансов Великобритании для регулирования объемов финансирования Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии.

В 1999 г. в результате процесса деволюции в Великобритании были созданы такие автономные законодательные органы как Национальная Ассамблея Уэльса, Парламент Шотландии и Ассамблея Северной Ирландии. Организация финансирования органов управления этими территориями является важным составляющим элементом деволюции.

Обязанность определять фискальную и макроэкономическую политику, а также распределять финансирование общественно-государственных расходов на территории Великобритании возложена на министерство финансов (Казначейство) [2].

Британские политики и общественность уделяют особое внимание практике распределения финансирования регионов Великобритании, осуществляемого министерством финансов в соответствии с так называемой «формулой Барнетта». Основной причиной пристального внимания к ней является мнение многих политиков и исследователей о несправедливости ее механизма, поскольку формула Барнетта основывается на численности населения, а не на фактических потребностях в финансировании [1]. Следует также сказать, что в отечественной научно-политической литературе проблема формулы Барнетта практически не исследовалась.

Говоря об истории возникновения формулы Барнетта, следует сказать, что своего рода формулу распределения финансирования можно обнаружить в порядке, введенном в 1880-х гг. канцлером Дж. Гошеном. В 1888 г. он решил использовать формулу для распределения налога на наследство для поддержки местного самоуправления [5]. В своем докладе о бюджете он объявил, что местные власти будут получать финансирование на основании формулы, согласно которой 80% получают Англия и Уэльс, 11% - Шотландия и 9% - Ирландия. С тех пор Шотландия получала 11/80 от объема финансирования Англии и Уэльса на различные расходы. Эта формула даже была закреплена в законе о расходах на образование с 1918 до 1959 гг. Формально использование этой формулы было отменено в 1959 г. [6].

С 1959 до 1978 гг. бюджет Министерства по делам Шотландии рассчитывался также как и у других министерств, в соответствии с «Обзором общественно-государственных расходов», в основном путем переговоров между министром и Казначейством по принципу «услуга за услугу». На переговоры могло повлиять «наследие Гошена» в том смысле, что 11/80 от финансирования Англии и Уэльса могло рассматриваться как минимум.

В ходе длительного периода обсуждений предстоящего процесса деволюции в 1970-х гг. правительство предложило, чтобы финансирование деволюционных ассамблей в Шотландии и Уэльсе определялось по новой формуле, выделяющей фиксированную долю от расходов Англии на те же работы и услуги, которые должны были быть переданы в ведение деволюционных регионов, с возможностью изменения структуры расходов.

Эта формула должна была быть разработана с учетом консультаций с ассамблеями на основании оценки потребностей, и подлежала пересмотру, отражая изменения относительных потребностей, предположительно каждые четыре года, совпадая по срокам с работой ассамблей. Поскольку такой порядок должен был быть окончательно установлен после консультаций с ассамблеями, он не мог быть утвержден изначально, однако, ни «белая книга», ни парламентские процедуры по разработке законопроекта, ставшего позднее известным как «Акт о Шотландии 1978 г.», не описывают его [6].

В 1960-х и 1970-х гг. планы по расходам на государственные нужды в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии создавались коллективно, путем переговоров в более широких рамках распределения финансирования общественно-государственных нужд [5].

Первоначально формула Барнетта была промежуточным решением, используемым временно, до тех пор, пока не будет достигнуто соглашение о финансировании, учитывающее потребности. Впервые она была применена при определении бюджета Министерства по делам Шотландии в «Обзоре общественно-государственных расходов» 1978 г., который, в свою очередь, определил бы изначальный бюджет Шотландской ассамблеи, в том случае, если бы она была учреждена. В соответствии с ней, 10/85 от увеличения финансирования Англии выделялось на сопоставимые программы в Шотландии. Основанием служили округленные процентные соотношения населения Великобритании (85% - Англия, 10% - Шотландия и 5% - Уэльс). Формула применялась не по отношению к общему объему финансирования, а только к увеличению (или уменьшению) финансирования, определяемому в «Обзорах общественно-государственных расходов» (Spending Reviews ранее - Public Expenditure Surveys) [6].

Сам лорд Барнетт всегда считал формулу временной мерой и не думал, что она просуществует так долго, поскольку это был явно упрощенный способ распределения финансирования общественно-государственных расходов. Кроме того, он подчеркивал, что формула не имела прямого отношения к деволюции [5].

В 1980 г. Д. Хилд, профессор Абердинского университета, писал, что формула стала использоваться для определения объема финансирования общественно-государственных нужд Шотландии в 1978 г. Показателем степени секретности ее использования было то, что о ней никогда не заявляли публично вплоть до того, как Специальный комитет по делам Шотландии не выявил эту информацию на заседании, проходившем 7 июля 1980 г., у Дж. Янгера, в то время – государственного секретаря по делам Шотландии (Scottish Secretary). Лейбористское правительство не раскрывало существования формулы, несмотря на ее непосредственное отношение к обсуждению финансирования деволюционных ассамблей. Д. Хилд стал автором названия формулы, которое он обосновал следующим образом: «У каждой формулы должно быть название. При очевидном отсутствии официального, я сейчас называю ее «формулой Барнетта», по имени члена парламента Дж. Барнетта, который был тогда Главным секретарем Казначейства, отвечавшим за общественно-государственные расходы. Возможно, однажды это сделает Дж. Барнетта столь же знаменитым, как и лорда Гошена!» [5].

Несмотря на то, что изначально формула должна была служить в качестве временной меры до начала процесса деволюции в Шотландии, она используется более тридцати лет, хотя и с некоторыми изменениями. Действие формулы стало распространяться на Уэльс с 1980 г.

Пришедшее в 1979 г. к власти правительство консерваторов продолжило использовать формулу, возможно, из-за преимуществ автоматического процесса по сравнению с обсуждением того, что составляло относительно малую часть всех общественно-государственных расходов. В то же время, оно ввело «Шотландскую блочную субсидию» (Scottish block) – часть бюджета Министерства по делам Шотландии, ранее определявшуюся по формуле Барнетта. Это означало, что министр смог распределять расходы в рамках этой блочной субсидии без необходимости согласования с министерством финансов [6].

В своем свидетельстве перед Комитетом министерства финансов лорд Барнетт заявил, что формула стала использоваться по множеству причин, но, прежде всего, из-за необходимости разграничить уровни расходов для различных частей Великобритании, с учетом количества населения, транспортных потребностей, потребностей, вызванных относительно плохим состоянием здоровья населения, потребностей промышленности, потребностей сельских регионов в образовании и так далее [5].

В своей речи перед Специальным комитетом по изучению формулы Барнетта Палаты Лордов, лорд Барнетт рассказал об истории возникновения формулы. По его словам, все началось, когда он был главным секретарем министерства финансов в 1977-1978 гг. Он изменил способ ежегодного увеличения или уменьшения финансирования общественно-государственных расходов, использовавшийся тогда, существенно сокращая эти расходы на протяжении почти всех пяти лет, в течение которых он занимал свой пост. Система, которую он решил использовать в то время, заключалась в том, что любое увеличение или уменьшение бюджета на общественно-государственные расходы всей Великобритании должны были распределяться регионам в зависимости от численности населения, а в то время, по грубым подсчетам, население Англии составляло 85% всего населения, Шотландии – 10%, и 5% - Уэльса. Для Северной Ирландии также использовалось значение 5%, но, конечно, в силу множества причин, Северная Ирландия получила намного больше. Тогда этот механизм не назывался формулой Барнетта [3].

Барнетт также отметил, что данные по расходам в регионах показывают, что в Англии общественно-государственные расходы на душу населения, запланированные на 2007-2008 гг., в среднем были примерно на 1600 фунтов меньше, чем в Шотландии. Это, по мнению Барнетта, могло послужить причиной недовольства жителей Англии и вызывать всплеск сепаратизма [3].

Действительно, по данным М. Денхема, поддающиеся учету общественно-государственные расходы на душу населения в 2007-2008 гг. составляли в Англии 7535 фунтов в год, а в Шотландии – на 22% (на 1644 фунта) больше, в Уэльсе – на 14% (на 1042 фунта), а в Северной Ирландии – больше на 30% (на 2254 фунта) [4].

В 1992 г. в формулу были внесены поправки, чтобы отразить реальное соотношение численности населения, хотя, на практике существовало и существует некоторое отставание данных от действительности. Сейчас они обновляются ежегодно на основании оценок численности населения. Так, в «Обзоре расходов» 2002 г. процентное соотношение формулы Барнетта, выраженное по отношению к Англии, выглядело следующим образом: Шотландия – 10,23%, Уэльс – 5,89% и Северная Ирландия – 3,4%. В процессе деволюции формула Барнетта также использовалась с рядом поправок, внесенных в Шотландскоую блочную субсидию, переименованную в «ассигнованный бюджет» (Assigned Budget) [6].

Формула вызвала много споров в Шотландии как из-за того, что она, с одной стороны, якобы гарантирует региону преимущественное положение, а с другой – из-за того, что она может привести к уменьшению доли Шотландии по отношению к стране в целом при финансировании общественно-государственных расходов. Финансирование расходов на душу населения по переданным услугам в Шотландии выше, чем по сопоставимым услугам в Англии.

Таким образом, при изучении деволюционных процессов в Великобритании, следует учитывать то, что формула Барнетта была разработана задолго до фактического начала процесса деволюции и не имела к нему прямого отношения. Исторически формула является преемницей формулы Гошена, действовавшей с 1888 по 1959 гг., в соответствии с которой, Шотландия получала 11/80 от объема финансирования Англии и Уэльса. Изначально формула Барнетта использовалась, чтобы определять объемы финансирования расходов трех территориальных министерств по делам Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии. С началом деволюции она стала определять изменения ассигнованной части бюджета Парламента Шотландии, Национальной Ассамблеи Уэльса и Ассамблеи Северной Ирландии.

1. Пузаков, А. В. Перспективы реформирования формулы Барнетта как механизма финансирования деволюционных регионов Великобритании / А. В. Пузаков // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2011. №6 (12): в 3-х ч. Ч. 1. С. 157-160.

2. Barnett formula. Members’ Research Service: Quick guide. September 2008. [Электронный ресурс]. URL: http://www.assemblywales.org/qg09-0001.pdf (дата обращения: 21.09.2011).

3. The Barnett Formula. Select Committee on the Barnett Formula. [Электронный ресурс]. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200809/ldselect/ldbarnett/139/9012802.htm (дата обращения: 21.09.2011).

4. Denham, M. Unequal Shares: The Definitive Guide To The Barnett Formula / M. Denham. 2008. [Электронный ресурс]. URL: http://tpa.typepad.com/home/files/unequal_shares_the_barnett_formula.pdf (дата обращения: 21.09.2011).

5. Edmonds, T. The Barnett Formula. Research Paper 01/108 / T. Edmonds. 30 November 2001. [Электронный ресурс]. URL: http://www.parliament.uk/documents/commons/lib/research/rp2001/rp01-108.pdf (дата обращения: 21.09.2011).

6. Heald, D. Public Expenditure in Constitutional Law, 2002, The Laws of Scotland: Stair Memorial Encyclopaedia / D. Heald, A. McLeod. Edinburgh, Butterworths, paras 532-536. [Электронный ресурс]. URL: http://www.abdn.ac.uk/crpf/barnettoriginal.pdf (дата обращения: 21.09.2011).